گذرى بر روند تصمیم‌گیریهاى استراتژیک اقتصادى
بحران تصمیم‌گیرى، نوسان استراتژیک (بخش سوم و آخر)
عبداللَّه موحد*
منبع: ماهنامه ایران فردا، شماره ۴۰، اسفندماه ۱۳۷۶
در پى عبور از یک دهه سردرگمى استراتژیک و تلاشهاى نافرجام جهت تصویب و به کاراندازى برنامه‌هاى موسوم به “برنامه اول”، “اصلاحیه برنامه اول” و “برنامه شرایط نوین” و “برنامه شرایط نوین”، برش تاریخى قبل از برنامه‌دار شدن اقتصاد ایران به پایان رسید. با خاموش‌شدن اجبارى آتش جنگ هشت ساله و پذیرش قطعنامه ۵۹۸ سازمان ملل متحد از سوى مسؤولان جمهورى اسلامى، عملاً باب تازه‌اى به روى اقتصاد فرسوده و مستهلک شده کشور باز شد، در حالى که تسرّى “دلزدگى” از جنگ به اقتصاد “بى‌زبان” در جزوه “چشم‌انداز” کاملاً نمایان بود. در آخرین ماههاى جنگ که از بحرانى‌ترین مقاطع اقتصادى سالهاى پس از انقلاب محسوب مى‌شود و در شرایطى که میزان کسرى بودجه همان سال (۱۳۶۷) بیش از ۵۰ درصد بودجه عمومى دولت را در برمى‌گرفت۲۵، دستگاه برنامه‌ریز با انتشار جزوه “چشم‌انداز”، آینده‌اى سیاه را چه در اندازه‌هاى کلان و چه در سطوح بخشهاى مختلف براى اقتصاد ایران ترسیم نمود. در این مکتوب تکان‌دهنده که چشم‌انداز اقتصاد کشور را”در صورت ادامه روند عملکرد گذشته” پیش روى قرار مى‌داد، چنین محاسبه شده بود که محصول ناخالص داخلى که در سال ۱۳۵۶ معادل ۳۹۲۲/۳ میلیارد ریال به قیمت ثابت ۱۳۵۳ بوده است در صورت ادامه روند موجود به ۲۷۵۷ میلیارد ریال در سال ۱۳۷۷ تنزل خواهد یافت و محصول ناخالص داخلى سرانه نیز از ۱۱۴ هزار ریال در سال ۱۳۵۶ به قیمت ثابت به ۳۷/۹ هزار ریال در سال ۱۳۷۷ محدود خواهد شد. از سویى چنین پیش‌بینى شده بود که نسبت سرمایه‌گذارى به محصول ناخالص داخلى نیز از ۲۷/۴ درصد در سال ۱۳۵۶ به ۱۲ درصد در سال ۱۳۷۷ نقصان مى‌یابد. همچنانکه بودجه سرانه دولت نیز از ۴۳ هزار ریال در سال ۱۳۵۶ به ۴/۷ هزار ریال در سال ۱۳۷۷ خواهد رسید.
“چشم‌انداز”، میزان بیکارى، ساعات خاموشى برق و… را نیز براى سال ۱۳۷۷ پیش‌بینى کرده بود. داده‌هاى اطلاعاتى جزوه چشم‌انداز که حرکت رو به عقبِ “گارى شکسته” اقتصاد ایران را در سراشیبى تند به خوبى نمایان مى‌ساخت، در مقدمه “پیوست قانون برنامه اول توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ایران (۱۳۷۲ – ۱۳۶۸)” مورد استفاده قرار گرفته است.
به هر روى ارابه جنگ از حرکت بازایستاد و مسؤولان جمهورى اسلامى دوران پس از جنگ را دوران “بازسازى” و “سازندگى” نام نهادند. در همین هنگام تلاش مجدد براى طراحى و تنظیم “برنامه اول” اقتصادى – اجتماعى دولت آغاز شد. در این شرایط برنامه‌اى که در آخرین ماههاى فعالیت نخست‌وزیرى مهندس موسوى تنظیم شده بود در اولین ماههاى ریاست‌جمهورى هاشمى رفسنجانى به تصویب رسید. در ظاهر امر، دولت قدیم با “برنامه” رفته بود و دولت جدید نیز “با برنامه” آمده بود. به هر روى برنامه‌اى که در بهمن ماه ۱۳۶۸ به تصویب مجلس رسید، “گذار از رکود اقتصادى سالهاى جنگ و ورود به شرایط جدید اقتصادى” را به عهده داشت.۲۷
برنامه مصوب اول که به برنامه “بازسازى” موسوم شد، “عبور از انجماد” و “رشد آهسته” را در صدر اهداف خود جاى مى‌داد. اما از آنجا که پایان جنگ و آغاز شرایط جدید با دوران “دگردیسى” بخشى از حاکمیت مقارن بود، برنامه بازسازى نیز در یک فعل و انفعال کاملاً “درونى” به برنامه بین‌المللى تعدیل ساختار تغییر سمت داد. لذا سند برنامه نه چندان کارشده‌اى که محصول فعالیت دولت قبلى به حساب مى‌آمد، در دولت جدید با عناصر اصلى برنامه بین‌المللى تعدیل در هم آمیخت و “بازسازى” شد. اگر برنامه اول توسعه بنا به ملاحظات ناشى از برخى از مقاومتهاى درون سیستمى و بعضى واکنشهاى برون سیستمى، “پاورچین پاورچین” به سمت تعدیل میل نمود، اما برنامه دوم که براى دوره زمانى ۱۳۷۳ – ۱۳۷۷ طراحى شده بود، بى‌واهمه به نام برنامه “تعدیل ساختار” معرفى گردید. با پذیرش برنامه بین‌المللى تعدیل و تصمیم به “کوچک کردن دولت”، “ریزش نیروى کار”، “خصوصى‌سازى”، “تعیین قیمت کالاها و خدمات در تقابل طبیعى عرضه – تقاضا”، “استفاده از منابع وام و اعتبار بین‌المللى”، “شناورى نرخ ارز” و… چنین به نظر مى‌رسید که بالاخره در دهه دوم، تشویشها و سردرگمى‌ها پایان یافته و هدایت‌کنندگان مجموعه اقتصادى به تصویر روشنى دست یافته‌اند. به هنگام انتخاب استراتژیک اقتصادى – اجتماعى از سوى مسؤولان جمهورى اسلامى و گزینش تاریخى برنامه تعدیل، عوارض و پى‌آمدهاى گریزناپذیر این انتخاب همچون اوج گرفتن امواج تورم و فشارهاى اقتصادى ناشى از آن، افزایش شکاف طبقاتى و تنزل ارزش پول ملى و… کاملاً قابل پیش‌بینى مى‌نمود، همچنانکه آن گروه از کشورهاى جنوب نیز که زیراکس برنامه بین‌المللى تعدیل را در دستور کار قرار داده بودند با زنجیره‌اى از بحرانهاى یادشده، مواجه بوده‌اند. اما تصمیم‌گیران درجه اول جمهورى اسلامى که گویى “مواهب موعود” برنامه را منهاى “عوارض” آن طلب مى‌کردند، از نیمه سال ۱۳۷۳ سیاستهاى “ضدتعدیل” پیش گرفتند. گرچه قبل از پایان برنامه اول نیز عدم تقید به اهداف و سیاستهاى برنامه بنا به “اقتضاى شرایط”، معمول شده بود تا آنجا که سازمان برنامه و بودجه در بررسى عملکرد برنامه اول چنین نتیجه گرفت که “مشکلات اقتصادى موجود تا حدودى مربوط به عدم اجراى بعضى از خط مشى‌هاى برنامه اول به دلیل وجود تنگناهاى اجرایى و یا فشارهاى مختلف سیاسى و اجتماعى بوده است.”۲۸
با چنین پیش‌زمینه‌اى، پس از پایان برنامه اول روند بررسى و تصویب برنامه دوم در مجلس یکسال به تعویق افتاد و از نیمه سال ۱۳۷۳ سیاستهاى ضدتعدیل پیش گرفته شد. در شرایطى که در دو سال نخست برنامه اول تعداد کالاهایى که مشمول مقررات کنترل قیمتها بودند در مسیر “تعیین قیمتها در تقابل طبیعى عرضه و تقاضا” از ۲۹۶ قلم به ۲۲ قلم کاهش یافته و بهاى خدمات دولتى همچون آب، برق، تلفن، پست، هواپیما و قطار به یکباره افزایش پیدا کرده بود، در نیمه سال ۱۳۷۳ سیاست “کنترل قیمتها” مجدداً بر دهها قلم از کالاها اعمال گردید. جدا از این اقدام، دخالت دولت در بازار ارز، تغییرات چندباره در مقررات مربوط به صادرات و واردات، تغذیه بودجه شرکتهاى دولتى از منابع سیستم بانکى و… همگى نشان از عدم تقید به اهداف و سیاستهاى برنامه تعدیل داشت. هنگامى که در سال ۱۳۷۴ عوارض اجراى برنامه تعدیل بیش از پیش نمایان شد و آشوبهاى شهرى ناشى از فشارهاى دم‌افزون اقتصادى یکى از پى دیگرى رخ ظاهر ساخت و از سوى مقام رهبرى جمهورى اسلامى نیز بر رعایت عدالت اجتماعى و انضباط مالى در طراحى برنامه دوم توسعه توصیه شد، برنامه تعدیل عملاً به “برنامه تثبیت” مبدل شد. در این کشاکش “فقرزدایى” نیز در دستور کار دستگاههاى اقتصادى – اجتماعى دولت از جمله سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت. جالب آنکه در این آشفته بازار “استراتژیک” تقید به برنامه تعدیل همچنان از “مصرف تبلیغاتى خارجى” برخوردار بود. در چنین وضعیتى، دوگانگى استراتژیک بر سر تعدیل یا تثبیت به دوگانگى نظرى – اجرایى در درون دستگاه دولت انجامید تا آنجا که رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه که مدافع جدى ادامه سیاست تعدیل بود از همان سال ۱۳۷۳ به مخالفت درون سیستمى با توقف برنامه تعدیل پرداخت و سپس در تابستان سال ۱۳۷۴ از مقام خود کناره گرفت. وى که بر این اعتقاد بود که “دلایل بروز و ظهور شرایط نامطلوب اقتصادى را نباید به حساب سیاستهاى تعدیل گذاشت”، با انتشار دو مکتوب سیاستهاى تثبیت را نقد و به معرفى تناقضهاى تصمیم‌گیرى – اجرایى در درون دستگاه دولت اقدام نمود. مکتوب اول در بهار سال ۱۳۷۴ و مکتوب دوم در تابستان همان سال و قبل از استعفاى وى منتشر شد. او که به هنگام کناره‌گیرى از سازمان برنامه و بودجه چنین عنوان نمود که “کمتر جمله‌اى در لایحه برنامه دوم پیدا مى‌شود که دست نخورده باقى مانده باشد”، ضمن دفاع از حرکت آزادانه قیمتها تا رسیدن به نقطه واقعى، نسبت به استفاده از “قیمتهاى حسابدارى” به جاى “قیمتهاى اقتصادى” معترض بود. با توجه به آنکه سیاستهاى تعدیل به استفاده از قیمتهاى اقتصادى که بر اساس عرضه و تقاضا تعیین شده و فاصله بین بهاى اقتصادى هر کالا با قیمت تمام شده آن به حساب مى‌آید، حکم مى‌نماید وى نیز به ادامه حرکتى که از ابتداى برنامه اول در خصوص نیل به قیمتهاى واقعى آغاز شده بود گرایش داشت. استعفاى رئیس سازمان برنامه و بودجه که به پرداخت بهاى اجتماعى اجراى برنامه تعدیل اعتقاد داشت و پذیرش استعفاى وى از سوى رییس دولت، حاکى از تفوق مرحله‌اى دیدگاه تثبیت در قبال تعدیل بود. گرچه مدافعان تثبیت اقتصادى نیز مخالفت ماهوى با برنامه تعدیل نداشتند و تنها به دلیل احتمال بروز بحرانهاى جدى‌تر اجتماعى، جسارت پذیرش ریسک ناشى از اجراى سیاستهاى تعدیل را فاقد بودند. کما اینکه انتشار بخشنامه بودجه سال ۱۳۷۵ تنها به فاصله یک ماه پس از کنار رفتن رییس سازمان برنامه و بودجه، نشان از موضع بینابینى میان تعدیل و تثبیت داشت چرا که برخى از رهنمودهاى اجرایى بخشنامه بودجه به جانب “تثبیت” مى‌کشید و بعضى به جانب “تعدیل”. اما یکى دو ماه بعد در آستانه ورود نامزدهاى هفتمین دوره انتخابات ریاست‌جمهورى به صحنه تبلیغات انتخاباتى، رییس جمهور وقت از ضرورت پایبندى رییس جمهورآینده به برنامه تعدیل و ادامه اجراى سیاستهاى تعدیل اقتصادى سخن گفت. نامزدهاى اصلى درون حاکمیت نیز همگى از ادامه برنامه تعدیل اقتصادى در صورت توفیق خود در انتخابات صحبت به میان آوردند. در حالى که رییس بعدى سازمان برنامه و بودجه در همان روز “تودیع و خوشامد” در خصوص خطوط اقتصادى – اجتماعى دولت با “ادبیات دهه شصت” نظام سخن گفت و با به کار گرفتن دوباره واژگان متروکى چون “مستضعفین” و “محرومین”، در برابر برنامه تعدیل واکنش نشان داد. وى مدتى پس از آغاز به کار و در همان دورانى که نامزدهاى اصلى انتخابات از پایبندى به ادامه اجراى برنامه تعدیل سخن مى‌گفتند، اصطلاحاتى همچون “اقتصاد بازار” را از ادبیات منتشره سازمان برنامه و بودجه حذف مى‌کرد.
در چنین “کنش و واکنش”ى که برنامه تعدیل “آبلمبو” شده بود و محافل وام و اعتباردهنده بین‌المللى نیز “حیران”، انتخابات پایان پذیرفت و رییس‌جمهور “منتخب مردم” به بررسى و ارزیابى افراد براى معرفى کابینه مشغول شده در شرایطى که با امواج توصیه و فشار به منظور انتخاب “تعدیلى‌ها” از این سوى و آن سوى مواجه بود. در پى معرفى اعضاى کابینه جدید روشن شد که تعدیلى‌ها همچنان مواضع و مناصب کلیدى را چه در سطح وزارت و چه در سطح مدیریت سازمانها و شرکتهاى مهم در اختیار دارند. در ماههاى پس از استقرار دولت جدید نیز ضمن تفوق دیدگاههاى تعدیل، نمودهایى از واکنش متقابل نیز دیده مى‌شود تا این روند به کجا بینجامد؟
***
در گذر بر روند تصمیم‌گیریهاى استراتژیک اقتصادى جمهورى اسلامى، نوسانات “ایست‌ناپذیر” استراتژیک را از “فرداى انقلاب” تا “فرداى انتخابات” اخیر ریاست‌جمهورى مشاهده کردیم. دوران بیست‌ساله مورد بررسى به دو برش تاریخى قبل و پس از “برنامه‌دارشدن” اقتصاد ایران تقسیم شد. دهساله نخست با دوران “بى‌چشم‌اندازى” و احساس وزن “بختک” مجموعه اقتصادى کشور آغاز شد، آنگاه جنگ به اقتصاد “دیکته” گفت و پس از مدتى طراحى و تنظیم “برنامه اقتصادى” در بسترى از بحرانها، دوگانگى و سردرگمى‌هاى فکرى استراتژیک، در دستور کار نظام قرار گرفت. تا آن که به دنبال سالها کشاکش بى‌حاصل پیرامون جایگاه بخش دولتى و بخش خصوصى، تقدم رشد بر توسعه یا توسعه بر رشد، چگونگى تولیدى کردن “نقدینگى‌هاى سرگردان”، ایستادن بر سر “شعار”هاى مستضعف‌گرا و یا میدان دادن به “سرمایه‌دارى تجارى” و… سه سند غیرمصوب “برنامه اول”، “اصلاحیه برنامه اول” و “برنامه شرایط نوین” روى دست دستگاه برنامه‌ریز دولت ماند. در طى دهه اول ضعفهاى تکنیکى در طراحى برنامه‌ها و اشتباهات فاحش محاسباتى در زمینه تخمین منابع درآمدى نیز در نافرجام ماندن تلاش براى برنامه‌دار کردن اقتصاد ایران تأثیرى تعیین‌کننده داشت.
تا آنکه با خاتمه یافتن جنگ و آغاز دوران موسوم به بازسازى، اقدامى جدید براى برنامه‌دار کردن اقتصاد صورت پذیرفت. در این بزنگاه، دولت سالهاى جنگ “برنامه‌بازسازى” یا برنامه اول توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى را براى دوره زمانى ۱۳۷۲ – ۱۳۶۸ تدوین نمود. اما دولت دوران سازندگى در شرایط استحاله ایدئولوژیک – استراتژیک بخشى از حاکمیت، برنامه بازسازى را طى فعل و انفعالاتى درونى به برنامه بین‌المللى تعدیل ساختار چسب زد و “برنامه دوم” را نیز به طور روشن “برنامه تعدیل” نام نهاد. برنامه تعدیل نیز در مواجهه با عوارض ذاتى خود ابتدا با تبصره‌هاى ضدتعدیلى مواجه گشت و سپس “برنامه تثبیت” را پیش روى خود دید. تحولات در مدیریت سازمان برنامه نیز از تفوق تثبیتى‌ها بر تعدیلى‌ها نشان داشت. اما در آستانه هفتمین دوره انتخابات ریاست‌جمهورى، برنامه تعدیل “شأن”ى دوباره یافت که هم اینک نیز به تلاطمى درونى در نظام تصمیم‌گیرى – اجرایى ایجاد کرده است. بدین ترتیب در تمام سالهایى که قانون اساسى به عنوان “مادر قوانین” در “ویترین تاریخ” محبوس بوده و اجازه گام نهادن بر عرصه “نیازها” را نداشت، قانون برنامه نیز با جلد زرکوب، “قفسه کتابخانه” نظام را مزیّن مى‌ساخت. در دورانى که به قانون مادر تکریمى نبود به دیگر قوانین نیز تقیدى نبود. بدین روى در سالهایى نیز که اقتصاد ایران سند مصوبى با هر سمت و سو و با هر ماهیتى پیش روى داشت، “نوسان”هاى ناشى از “سلایق” حرف آخر را مى‌زد. این رویه، اقتصاد را همچون هر عرصه دیگرى با “اغتشاشى تاریخى” مواجه ساخته است.
جاى بسى “تعمق” است که در اوج نوسانات استراتژیک و در گرماگرم جنگ تعدیل و تثبیت، در یک صحنه “کمدى – درام” به ناگاه برنامه “بیست و پنج ساله”اى موسوم به “برنامه تمدن ۱۴۰۰” سر برمى‌آورد. در روانشناسى شخصیتى و اجتماعى، اینگونه درمى‌یابیم که افراد و جریانهاى “بى‌دستاورد در حال” به گذشته پناه مى‌برند و افتخارات گذشته را سپر “حال بى‌محصول” مى‌کنند و یا آنکه به سمت آینده‌اى دوردست گریخته و رؤیاپردازى پیش مى‌گیرند و اکنون که “گذشته” یارى رسان نیست، پس آینده دوردست را خوش است.
پى‌نوشتها
۲۵. سازمان برنامه و بودجه، “پیوست قانون برنامه اول اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ایران”، ۱۳۶۹.
۲۶. منبع پیشین.
۲۷. منبع پیشین، مقدمه اکبر هاشمى رفسنجانى رئیس‌جمهور.
۲۸. سازمان برنامه و بودجه، “مستندات برنامه دوم اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ۱۳۷۳ – ۷۷ عملکرد برنامه اول”. ج ۱۱. اسفند ۱۳۷۲.
* عبدالله موحد نام مستعاری است که شهید هدی صابر برای نگاشتن بسیاری از مقالات خود در نشریه‌ی ایران فردا از آن استفاده کرده است.
