گذرى بر روند تصمیم‌گیریهاى استراتژیک اقتصادى
بحران تصمیم‌گیرى، نوسان استراتژیک
عبداللَّه موحد*
منبع: ماهنامه ایران فردا، شماره ۳۸، آبان و آذر ۱۳۷۶
از ابتدا تا انتهاى برش تاریخى هشت ساله اخیر، رئیس و مسؤولان اقتصادى دولت پیشین چنین وانمود مى‌کردند که دوران بحران تصمیم‌گیرى و اتخاذ استراتژى در نظام اجرایى به سر آمده است و مدیران اقتصادى نظام در مسیرى روشن و “بى‌ابهام” گام بر مى‌دارند. اما طى همین دوره “دستور کارهاى مکتوب” یا سند برنامه‌هاى اقتصادى – اجتماعى که دربردارنده استراتژى، اهداف و سیاستهاست چندباره دستخوش تحول و تطور گردیدند. بدین گونه که “برنامه بازسازى” مصوب به “برنامه تعدیل” تبدیل شد و برنامه تعدیل نیز در میانه راه به “برنامه تثبیت” تغییر سمت داد و بالاخره در آخرین ماههاى حیات دولت پیشین و در هنگامه رویارویى تبلیغاتى چهار نامزد مورد تأیید در انتخابات ریاست‌جمهورى، برنامه تعدیل “شأن نزول”ى دوباره یافت و به عنوان “سند محکم” اقتصادى – اجتماعى نظام مورد تأکید مجدد همگان قرار گرفت. اما حال نیز آنچنان که از قرائن برمى‌آید رئیس دولت جدید که بختک سنگین عوارض اجراى برنامه تعدیل را بر دوش احساس مى‌کند، در مورد ادامه یا توقف این برنامه دلمشغولى‌هایى جدى دارد. از آنجا که قبل از تصویب نخستین برنامه توسعه نیز سردرگمى “همزاد” تصمیمات استراتژیک اقتصادى بوده است، در آستانه بیستمین سالگرد آغاز حیات نظام بر روند تصمیم‌گیریهاى دو دهه اخیر گذر کرده و فرجام راه‌کارها و برنامه‌ها را نظاره مى‌کنیم. به منظور انجام این بررسى، دو دهه اخیر را به دو برش تاریخى قبل و بعد از “برنامه‌دار” شدن اقتصاد ایران در سال ۱۳۶۸ تقسیم مى‌نماییم.
در فرداى بیست و دومین روز از بهمن خونین ۵۷ گردش دوباره امور به عنوان واقعیتى سترگ پیش روى مسؤولان اجرایى منتخب رهبرى انقلاب قرار گرفت. در حالى که نزد رهبرى و مجموعه هدایت‌کنندگان درجه اول امور شناختى از وضع موجود اقتصاد ایران و “برنامه حداقل” و چشم‌اندازى براى آینده وجود نداشت. گرچه فقدان شناخت کارشناسانه از اقتصاد ملى و عدم توان ارائه راه‌حلهاى متناسب از جمله ضعفهاى تاریخى مجموعه نیروهاى ضدسلطنت قلمداد مى‌شد اما این نقیصه به طور طبیعى در طیف مسؤولان و مدیران امور نمایان‌تر بود. به هر روى اقتصاد ایران در شرایط “غیبت ناشى از فرار مدیران ارشد دولتى و خصوصى”، “خروج سرمایه‌هاى ارزى”، “بدهى قابل توجه صنایع به سیستم بانکى”، “افت فاحش ظرفیتهاى تولیدى”، “خالى شدن واحدهاى معظم از مستشاران خارجى”، “ورشکستگى برخى از بانکها”، “به نقطه صفر رسیدن میزان سرمایه‌گذاریهاى جدید” و … در یک عبارت “فروریزى نظم پیشین” نیاز به تحرکى دوباره داشت.
پس از دعوت مسؤولان “دولت موقت” از کارگران و کارمندان اعتصابى به کار، از سرگرفتن تولید و صادرات نفت و سپس تزریق مالى به صنایع به عنوان اقداماتى عاجل براى برون‌رفت از وضعیت رکود به عمل آمد. اندکى بعد از این اقدامات فورى و در شرایطى که تصمیم‌گیرندگان و مجریان امور در دولت موقت و شوراى انقلاب تحت فشار تمایلات چپ و خواسته‌هاى دگرگون‌خواه ابتداى انقلاب قرار داشتند و در درون شوراى انقلاب نیز گرایشهاى رادیکال به چشم مى‌خورد طرحهایى مهم و بزرگ به مورد تصویب و اجرا گذاشته شد:
“ملى کردن بانکهاى خصوصى” به موجب مصوبه ۱۷ خرداد ۱۳۵۸ شوراى انقلاب، تصویب “قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران” در تیرماه ۱۳۵۸ که ملى کردن صنایع اساسى و بزرگ را در چهار گروه مشخص در دستور کار قرار مى‌داد، تصویب “لایحه” قانونى واگذارى و احیاء اراضى” در شهریور ماه همان سال و طرح “حذف بهره بانکى” و برقرارى کارمزد و سود تضمین‌شده به جاى آن از جمله مهمترین اقداماتى بود که در نخستین سال حاکمیت انقلاب صورت پذیرفت.۱
این مجموعه رخدادها به طور عمده با اتکا به انگیزه‌هاى فردى و پیگیریهاى برخى از اعضاء شوراى انقلاب تحقق یافت و به عنوان مجموعه تصمیمات و اقدامات کنار هم و در چهارچوب یک استراتژى مشخص تلقى نمى‌شد.
همزمان با این مجموعه اقدامات که دولت را بدون طراحى قبلى گسترش مى‌داد و بر وزن تعهداتش به طور “خودبه‌خودى” و نه هدفدار مى‌افزود، نهادهاى موازى با دولت نیز همچون “جهاد سازندگى”، “بنیاد مستضعفان” و “بنیاد مسکن” به فرمان رهبرى تأسیس گردید که هر یک در عرصه‌اى گسترده و بى‌نیاز به برنامه، عمل آغاز کردند.
در همین دوران که “قطع پیوند با نفت”، اصلاح ساختار وابسته صنایع”، “حذف تولیدات غیرضرورى”، “کاهش واردات و تغییر الگوى مصرف” و “خودکفایى کشاورزى” به عنوان محورى‌ترین شعارها مطرح بود، یک روز از درآمد نفت به استانهاى محروم اختصاص مى‌یافت، راه‌اندازى صنایع بدون استراتژى مشخص تعقیب مى‌شد و میزان واردات مواد غذایى کشور در مقایسه با سال ۱۳۵۷ بیش از ۴۷ درصد فزونى نشان مى‌داد.۲
مدارک رسمى حاوى تحولات اقتصادى سال ۱۳۵۸ به خوبى از تناقض اقدامات خود با شعارهاى کلان حکایت نموده و بر تفوق بینشهاى موردى و روزمره بر دیدگاههاى جامع و استراتژیک صحه مى‌گذارد.
گرچه “اعمال تحریم خرید نفت ایران” از سوى امریکا در ۲۲ آبان ۱۳۵۸ و “اعمال تحریم اقتصادى ایران” توسط کشورهاى صنعتى در بهار ۱۳۵۹، تلنگرهایى به روند جارى زد اما با آغاز جنگ ایران و عراق اقتصاد ایران اجباراً وارد مرحله تازه‌اى شد. بدین ترتیب حدود ششصد روز نخست پس از سرنگونى رژیم پیشین که در تجارب انقلابهاى پیروز و به حاکمیت رسیده به “تعیین تکلیف با وضع موجود”، “ترسیم چشم‌اندازها”، “مشخص ساختن سیاستها” و “اولویت‌بندى مبرمترین مسائل پیش روى” مى‌گذرد به تحیّر از ابعاد عریض و طویل ساختار اقتصادى، اتخاذ تصمیمات جدا از هم و برخوردهاى احساسى و نه استراتژیک با وضع موجود، گسترش بى‌چشم‌انداز نهاد دولت، و تلاش به منظور عادى‌سازى اوضاع اقتصادى گذشت.
زمانى که دود غلیظ آتش جنگ چشمان “نزدیک‌بین” اقتصاد ایران را آزار داد و داروى “شفابخش” نفت نیز همچون گذشته در بازار پیدا نمى‌شد، به “اجبار” و نه به “اختیار” تحولاتى چند در عرصه تصمیم‌گیرى به وقوع پیوست. گرچه در ابتداى امر شرایط خاص به وجود آمده “موهبت” تلقى مى‌گردید، اما در مورد “تحمیلى بودن” پى‌آمدهاى اقتصادى حاصل از جنگ کمتر تردیدى وجود دارد. در این هنگام تقلیل فاحش میزان متوسط صادرات نفت خام کشور از ۲/۹ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۵۸ به ۹۱۱ هزار بشکه در سال ۳۱۳۵۹ از یک سو و ارزبرى گسترده بخش نظامى و لجستیک غیرنظامى آن از سوى دیگر به گونه‌اى گریزناپذیر الزاماتى چون “سهمیه‌بندى ارزى با تعیین اولویتها”، تشکیل “ستاد بسیج اقتصادى” و “سیستم سهمیه‌بندى و توزیع کالاهاى اساسى”، “کاهش واردات” و… را در دستور کار نظام اجرایى کشور قرار داد. گرچه در همان زمان یک گرایش به طور جدى در پى آن بود تا با افزایش سریع حجم واردات و پرکردن بازارهاى مصرف” از ایجاد “نارضایى” در میان مردم جلوگیرى کند.
از نیمه دوم سال ۱۳۶۰ و در شرایط یک دست شدن نظام، دولت وقت همزمان با فشار جنگ خارجى و شکنندگى وضعیت داخلى و اوضاع اسفناک ارزى و ریالى به “برنامه اقتصادى” روى کرد. بعد از آنکه “بحث برنامه‌ریزى از سال ۱۳۶۰ در جمهورى اسلامى آغاز شد”۴، سال ۱۳۶۱ “سال برنامه‌ریزى و سازندگى” عنوان گرفت.۵
در شرایطى که از سوى “غرفه” و “حجره”نشینان این حوزه و آن بازار و یا از جانب این “آکادمى” و آن محفل چنین عنوان مى‌شد که
«خدا به هر کس که بخواهد نعمت مى‌دهد و اگر شما آدمهاى خوب و باتقوایى باشید نعمت از زمین و آسمان به سرتان مى‌بارد، برنامه‌ریزى دیگر چه مفهومى دارد»۶
و در وضعیتى که برخى “عقلا” نیز چنین مطرح مى‌کردند که
«اگر برنامه‌ریزى کنیم دشمن دست ما را خواهد خواند»۷
تهیه مقدمات نخستین برنامه اقتصادى به عهده سازمان برنامه و بودجه گذاشته شد. مدتى بعد با تشکیل “کمیته‌هاى زیرساخت” در سازمان برنامه و بودجه بررسیهاى اولیه به منظور تدوین “برنامه توسعه اقتصادى – اجتماعى درازمدت جمهورى اسلامى” آغاز شد و دستگاههاى مختلف دولتى نیز هدف‌گذاریهاى کیفى و کمى مورد نظر خود را در بخشهاى مربوطه به دستگاه برنامه‌ریزى ارائه کردند. تا آنکه این مجموعه اقدامات به تدوین و انتشار گزارش کم‌قطر “برنامه کلان توسعه اقتصادى – اجتماعى بیست ساله ۱۳۶۱ – ۱۳۸۱” انجامید. پس از عرضه این محصول به برخى از شخصیتهاى درجه اول نظام، قائم مقام وقت رهبرى لزوم عنایت بیشتر به بخش کشاورزى را گوشزد و محوریت این بخش را در برنامه‌ریزیها مورد تأکید قرار داد. برنامه‌ریزان پس از ملحوظ کردن توصیه‌ها و انجام اصلاحات لازم، برنامه درازمدت را که چهار برنامه پنجساله در آن تعبیه مى‌شد بر “محوریت بخش کشاورزى” تنظیم نمودند:
«بخش کشاورزى محور اصلى توسعه تعیین شده و بقیه بخشها لازم است برنامه خود را حول این محور تهیه نمایند».۸
از آنجا که بخش کشاورزى به عنوان محور جدید توسعه اقتصادى قرار گرفته بود در پنجساله اول و دوم برنامه درازمدت بیست ساله براى آن رشد ارزش افزوده‌اى معادل ۷ درصد پیش‌بینى گردید۹، حال آنکه در سال ۱۳۶۲ که سال آغازین برنامه قلمداد مى‌شد، رشد ارزش افزوده بخش کشاورزى در سطح ۱/۶ – درصد قرار گرفت.۱۰
به هر روى در پرتو “برنامه درازمدت” بیست ساله، نخستین “برنامه پنجساله توسعه اقتصادى – اجتماعى – فرهنگى جمهورى اسلامى ایران” که دوره زمانى ۱۳۶۲ – ۱۳۶۶ را پوشش مى‌داد و بر محوریت بخش کشاورزى طراحى شده بود در تیرماه ۱۳۶۲ مورد تصویب هیأت وزیران قرار گرفت و در مجموعه‌اى “قطور” منتشر گردید.
اولین سند برنامه‌اى جمهورى اسلامى که بر اهدافى چون “تأمین استقلال اقتصادى”، “تأمین منافع مستضعفین”، “تأمین کار، خوراک و مسکن” و سیاستهایى همچون “جلوگیرى از مصرف‌گرایى”، “کشاورزى محور اصلى توسعه”، “تأکید بر گسترش صنایع واسطه‌اى و سرمایه‌اى”، “تغییر ساخت اقتصادى شهرها”، “جلوگیرى از رشد شهرهاى بزرگ”، “گسترش صادرات غیرنفتى”، تأکید بر گسترش و تعمیق برنامه‌ریزى” و… مبتنى بود براى اجرا به تصویب مجلس نیاز داشت. اما “یک اتفاق ساده” موجب گردید تا نخستین برنامه در آرشیو دستگاه برنامه‌ریزى “بایگانى” شود. از آنجا که درآمد حاصل از صادرات نفت منبع اصلى تأمین مالى برنامه محسوب مى‌شد برنامه‌ریزان در گام نخست محاسبات کمى خود به عدد “حاصلضرب بهاى هر بشکه نفت در تعداد بشکه‌ها” نیازمند بودند. آنان با “فرض ثابت ماندن بهاى هر بشکه نفت خام در سطح ۳۳/۲۵ دلار درطول پنج ساله ۱۱”۱۳۶۲ – ۱۳۶۶، با ضرب کردن ۳۳/۲۵ دلار درتعداد بشکه‌هاى نفت صادراتى سالهاى برنامه،خوشباورانه به “عدد مفروض” رسیده و آن را در سطح بخشهاى مختلف اقتصادى” تقسیم به نسبت” کردند. حال آنکه روند تنزل قیمت نفت از ژانویه ۱۹۸۲ )دى ماه ۱۳۶۱) مقارن با دوران تهیه برنامه اول آغاز شده و در فوریه ۱۹۸۵ در بازارهاى رسمى زیر ۷ دلار و در بازارهاى غیررسمى زیر ۵ دلار براى هر بشکه معامله مى‌شد. بدین ترتیب در شرایطى که برنامه در نوبت تصویب پارلمان “ایستاده بود”، بهاى نفت به سرعت از سراشیب سقوط “گذر مى‌نمود”. از این رو نخستین “برنامه” پوچ شد چرا که اهداف کمى تمامى بخشهاى اقتصادى – اجتماعى با سهمى که از “حاصلضرب دوراندیشانه” مى‌گرفتند پیش‌بینى شده بود.
این “تفاوت محاسبه” بعدها به عنوان “اشتباه بسیار مهم برادران” مطرح شد:
«… علیرغم تمام زحمات و تلاشهاى دست اندرکاران و ارزشها و آثار پرخیر و برکتى که برنامه پنج ساله اول براى کشورمان داشت، بر اساس یک اشتباه بسیار مهم که ناشى از شناخت ناقص تدوین‌کنندگان آن برنامه نسبت به نظام اقتصادى بین‌المللى بود، تا حدود زیادى ارزش خود را از دست داد. تدوین‌کنندگان برنامه پنجساله تصورشان این بود که درآمدهاى ارزى ناشى از فروش نفت از یک حداقل پایین‌تر نخواهد آمد، که آنچه واقع شد با پیش‌بینى این برادران فاصله‌اى عظیم داشت و لذا اجراى برنامه را آن طور که پیش‌بینى و برنامه‌ریزى شده بود غیرممکن مى‌ساخت».۱۲
اما برنامه اول جدا از این “نقص برآورد” به پایگاه آمارى قابل اعتمادى نیز تکیه نمى‌کرد زیرا به طور عمده به نتایج آخرین سرشمارى نفوس و مسکن سال ۱۳۵۵ اتکاء نموده و از میزان واقعى جمعیت، نرخ رشد جمعیت، میزان نیروى کار فعال، نیازهاى آموزشى، بهداشتى و… جامعه اطلاعاتى بهنگام نداشت.
“بعدها” یکى از اعضا فعال کمیسیون برنامه و بودجه مجلس مشکل فوق و “چفت و بست نداشتن” برنامه اول را مورد اشاره قرار داد:
«دلیل اینکه آن برنامه اول توسعه که به مجلس داده شد و قرار بود که سال ۶۲ الى ۶۶ اجرا شود یعنى فى‌الواقع ۵ سال گذشت، چرا رد شد و چرا به نتیجه نرسید؟ کسانى که عضو کمیسیون بودند یادشان هست که به هر حال دلایل مختلفى وجود داشت که فى‌الواقع این برنامه چفت و بست نشده بود. از نظر اینکه آمار و اطلاعات کافى در آن زمان وجود نداشت و اصولاً اصل برنامه‌ریزى یک محل تردید بود. بنابراین در چنین جو و شرایطى این برنامه به نتیجه نرسید..»۱۳
بدین ترتیب برنامه‌اى که جدا از مصارف داخلى از “مصرف خارجى” به منظور اعلام ثبات نیز برخوردار بود، در سال ۱۳۶۳ اساساً موضوعیت خود را از دست داد.
ادامه دارد…
پى‌نوشتها
۱. بانک مرکزى ایران. گزارش اقتصادى و ترازنامه سال ۱۳۵۸. فصول مختلف.
۲. منبع پیشین، جدول صفحه ۱۹۴.
۳. بانک مرکزى ایران، گزارش اقتصادى و ترازنامه سال ۱۳۵۹، فصل سوخت و نیرو.
۴. نبوى، بهزاد. وزیر وقت صنایع سنگین، کیهان ۱۳۶۴/۱/۲۲.
۵. مطبوعات فروردین ۱۳۶۱.
۶. نبوى، بهزاد. کیهان ۱۳۶۵/۹/۱۸.
۷. بانکى، محمدتقى. رئیس‌سازمان برنامه و بودجه، در سالهاى ۱۳۶۰ – ۱۳۶۳، “بازنگرى و بیان یک تجربه”، سازمان برنامه و بودجه”، ۱۳۶۳.
۸. سازمان برنامه و بودجه، برنامه اول توسعه اقتصادى – اجتماعى – فرهنگى – جمهورى اسلامى ایران ۱۳۶۲ – ۱۳۶۶، جلد اول: هدفها و سیاستها.
۹. منبع پیشین.
۱۰. بانک مرکزى ایران، گزارش اقتصادى و ترازنامه سال ۱۳۶۲، فصل تولید و درآمد ملى.
۱۱. سازمان برنامه و بودجه، برنامه اول توسعه اقتصادى – اجتماعى – فرهنگى جمهورى اسلامى ایران ۱۳۶۲ – ۱۳۶۶. جلد ۳. بخشهاى زیربنایى.
۱۲. جمهورى اسلامى، مقاله “نظام اقتصادى بین‌المللى”، ۱۳۶۷/۶/۸.
۱۳. الویرى، مرتضى، رسالت، مورخ ۱۳۶۷/۷/۲۳.
* عبدالله موحد نام مستعاری است که شهید هدی صابر برای نگاشتن بسیاری از مقالات خود در نشریه‌ی ایران فردا از آن استفاده کرده است.
